学好用好程序新规 做好行政执法风险防控

　　文/福建省市场监管局 刘征颖

　　“法令行则国治”，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要正确履行市场监管职责，守住食品药品安全、消费品质量安全、特种设备质量安全等安全底线，维护公平竞争的市场秩序，确保市场监管法律得到正确实施，统一、公正、严格、规范的执法程序，既是前提，也是保障。

　　认真把握市场监管行政执法程序的关键环节

　　《程序规定》在原工商、质监、食药监、价格监管等部门相应行政处罚程序规定的基础上，结合市场监管工作的新形势，对行政处罚程序中的重点制度和关键环节作出进一步细化和完善，我们在执法实践中，要结合行政处罚原则予以重点把握 ：

　　第一，坚持处罚法定原则，依法履行职责。对执法机关来说，《程序规定》确立了违法案件属地管辖的原则，并明确以县级、设区的市级市场监管部门管辖为原则、省级以上市场监管部门管辖查处为例外的级别管辖划分原则。各级市场监管部门对依监督职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，依照该规定属于其管辖权范围内之事项的，依法及时予以核查处理并作出决定，这既是一种权力，也是法定责任，如无正当理由拒不作出，在程序上就是违法的。对执法人员来说，执法人员在主动执法过程中应首先出示证件，以表明身份和表明其有该事项的管辖权，如不出示证件则属程序违法。需要强调的是，《程序规定》对参与案件流程的审核人员设置了资格条件限制，规定初次从事案件审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，如不具备，则属程序违法。

　　第二，坚持处罚公正原则，依法调查取证。《行政处罚法》要求设定和实施行政处罚必须“以事实为依据，以法律为准绳”，这就决定了“调查取证”是行政执法程序中最核心和最基本的内容，贯穿行政执法全过程。它既是执法主体执法过程的记载，也是执法主体作出行政决定的依据，更是后续行政复议机关、人民法院等审查确定行政处罚行为及其结果合法性的基础。市场监管执法部门在作出处罚决定前，必须依照《程序规定》，客观、全面、公正地调查收集相关证据，做到“先取证，后裁决”。对于可能作出涉及当事人较大利益的责令停产停业、吊销许可证或者执照、对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款，或者作出没收违法所得和非法财物价值达到前述金额的处罚，还应当启动听证程序，通过公开听取当事人的陈述申辩和质证意见，作出公正的执法决定 ；对情节复杂或重大违法行为给予较重行政处罚的案件，应由市场监管部门负责人集体讨论决定。

　　第三，坚持处罚公开原则，及时进行公开、公示和告知。市场监管执法要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，自觉接受社会监督和司法监督。一是执法过程适度公开，通过公开调查、公开证据、公开听证等途径，依法向当事人和其他利害关系人提供关系其切身利益的必要执法信息。二是执法结果公开，通过处罚决定书记载、处罚决定书宣告送达、处罚信息公示等方式，将执法结果向社会公示。三是明示救济途径，对当事人采取行政强制措施或者作出行政处罚决定的，及时书面告知其申请行政复议和提起行政诉讼等救济的途径和期限。四是落实相关制度，充分保障行政相对人合法权益。包括 ：落实执法人员回避制度，与当事人有直接利害关系的执法人员应当及时主动回避。落实首次调查权利告知制度，当执法人员第一次向当事人调查取证时，应当告知其享有陈述、申辩权以及申请回避的权利。落实重大事项书面告知制度，对采取或解除行政强制措施，延长查封、扣押的决定，检测、检验、检疫、鉴定结果等影响案件事实认定的证据以及拟行政处罚建议，都应当从有利于行政相对人出发，及时、书面告知当事人相关事项。落实听取当事人的陈述申辩意见和复核制度，办案人员对当事人的陈述申辩应当记入笔录，在告知当事人拟作出的行政处罚决定后，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，不得因当事人陈述申辩或者申请听证而加重处罚。落实行政处罚说理制度，要在处罚决定书中列明当事人违法事实和证据，当事人陈述申辩采纳情况及理由，行政处罚的内容和依据以及权利救济途径和期限。落实办案时限要求，在强调行政执法效率的同时，尽可能降低对当事人的不利影响。

　　积极推进新规适用，做好行政执法风险防控

　　当前，地方市场监管体制改革和行政执法体制改革仍在进行中，市场监管执法机构、人员、职能也还在进一步整合、融合过程中，各级市场监管部门应当积极采取必要的措施做好风险防控，确保严格按照法定程序行使权力、履行职责，持续推进市场监管部门严格规范公正文明执法，确保市场监管法律正确统一实施。

　　第一，加强新规章的学习培训力度，提升执法机关和执法人员的履职能力。通过组织多种形式培训和宣传教育活动，使执法人员尽快熟悉市场监管统一执法程序的流程和要求，熟悉并掌握各执法环节规范标准，做好新旧程序规定的适用衔接，严格按照规定要求开展执法工作，提升履职执法的能力。

　　第二，推进行政执法三项制度落实，适用规章新规定积极防控行政执法风险。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号），《程序规定》将三项制度贯穿至市场监管行政执法全过程，比如，《程序规定》第二十八条、第四十条、第四十一条、第七十四条等，分别对抽样取证、现场检查、询问当事人、采取先行登记保存措施、实施查封或者扣押等行政强制措施，以及留置送达、公告送达和电子方式送达执法文书等多种情形下，规定了执法人员应当采取拍照、截屏、录音、录像等方式对执法全过程进行记录，对执法人员严格规范公正文明执法，保障和监督行政机关有效履行职责，防范行政执法风险，维护相对人合法权益，都有着积极作用。

　　第三，加强执法监督，严格案件审核听证要求。对容易发生执法错误的执法环节予以重点审核，减少执法程序错误发生。对应当表明身份而不表明、应当告知相对人权利而不告知、应当举行听证而不进行听证的执法程序缺失情形，对先处罚后听取陈述申辩、先处罚后取证等程序颠倒情形，对证据形式不符合法定要求、现场检查未通知当事人到场等执法方式错误的情形，以及对超过法定时限办案，或者当事人申请听证法定期间未满时就作出处罚决定以及违反回避制度、重大案件听证制度等基本制度要求的执法程序错误，应当及时予以纠正，通过加强执法检查和执法监督，促进执法行为规范。

　　第四，尽快健全完善相关配套制度。各级市场监管部门要根据市场监管体制改革和行政执法体制改革实际，积极应对原工商、质监、食药监、价格监管等执法职能加快融合、执法广度和难度加大的实际情况，尽快健全和完善与行政执法程序相关的配套制度建设，规范行政处罚自由裁量权，统一罚没物资管理、处理制度，健全行政执法评议考核和执法过错案责任追究等相关执法配套制度，以制度管人、以制度管事，提升执法监管工作积极性，规范市场监管执法行为，稳步推进市场监管队伍执法能力总体提升。