案情简述
2018年4-11月，市民陈某多次向原北京市工商局海淀分局举报，反映×× 出行科技有限公司北京分公司（以下简称 ×× 北京分公司）于2017年8月18日至2018年3月22日期 间， 向其提供的203次××快车服务车辆未取得《网约车车辆运输证》, 不符合网约车服务车辆条件，涉嫌侵犯消费者知情权和公平交易权，构成消费欺诈。后因不服海淀分局处理答复意见，先后于2018年5月、11月向海淀区人民政府、北京市市场监管局申请行政复议，并于2019年1月向海淀分局监察科去电，认为工作人员在处理其举报、行政复议相关事宜时，向被举报方泄露其个人姓名、手机号码及举报具体内容，侵犯了其个人隐私，请求给予办案人员相应处分。
经核实，告知被举报人相应举报内容是执法部门核实涉嫌违法行为之必然举措，执法人员告知××北京分公司具体举报内容并无不当。另在该案中，必须通过举报人实名注册的会员手机号码调取相应乘车记录、服务车辆车型等信息以核实举报内容，被举报方则通过用户注册手机号码获知了举报人的真实姓名等信息。
针对该问题，首先，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称《行政处罚程序暂行规定》）较《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，新增了市场监管执法人员的保密性义务规定，在第十八条第三款规定“市场监督管理部门及参与案件办理的有关人员对调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私应当依法保密”。由于该规章自2019年4月1日起施行，因此本案不适用该规定。其次，举报人举报的具体事项非广告内容，因此本案不适用《广告法》第五十三条第三款“有关部门应当为投诉、举报人保密”的规定。再次，举报人个人姓名、手机号码等信息不属于《公务员法》第十二条第（六）项规定的公务员应当保守的“国家秘密”或“工作秘密”。由此，本案执法人员为调查取证而向被举报方透漏举报人姓名及手机号码的行为亦无不当。
本案中，执法人员的行为符合现行法律法规的规定，但是4月1日《行政处罚程序暂行规定》正式施行后，执法办案人员如何理解和执行第十八条第三款新增的保密义务规定，如何界定“个人隐私”内涵，则是市场监管部门落实依法行政面临的一个新挑战。
执法人员的保密义务
我国现行有关公务人员保密义务的立法规定主要有三个。一是《公务员法》第十二条第（六）项，“公务员应当保守国家秘密和工作秘密”。二是《保守国家秘密法》第三条，“国家秘密受法律保护。一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务”。三是《政府信息公开条例》第十四条第四款，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。结合《行政处罚程序暂行规定》第十八条第三款，可以得知市场监督管理部门执法人员的保密义务客体包括国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私四种。
国家秘密指关系到国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定期限内只限于一定范围的人知悉的事项。依据《保守国家秘密法》第九条以及第四十八条的规定，需要执法人员特别注意的是，在微信办公日趋发展的情况下，在用手机、笔记本电脑等移动端紧急传达、汇报工作时务必注意相关内容是否涉及国家秘密。
工作秘密在1993年《国家公务员界定其概念，一般指各级国家机关在其公务活动和内部管理中产生不属于国家秘密而又不宜对外公开、一旦泄露会给本机关正常行使管理职能带来被动和损害的信息或事项，常见的有不宜公开的内部工作参考、尚在酝酿中的人事调整方案、专项行动方案等。基于《公务员法》要求国家工作人员承担为工作中不能擅自公开的那一部分事项保密的义务性规定，笔者认为工作秘密是市场监管部门执法人员理应保护的客体之一。
《公务员法》保密义务的范围仅限于保守国家秘密和工作秘密，但为保护知识产权、维护公平市场秩序，保护商业秘密是对执法人员的必然要求。原国家工商行政管理局在1995年《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第十条第二款规定“工商行政管理机关的办案人员在监督检查侵犯商业秘密的不正当竞争行为时，应当对权利人的商业秘密予以保密”。基于市场监管部门与企业的天然联系，《行政处罚程序暂行规定》规定执法人员保护商业秘密是应然之义。
关于“个人隐私”的内涵和边界目前学术界存在争论，个人信息资料不完全属于隐私的范畴。但从目前境内外立法来看，各国信息公开法律制度和公务人员保密制度对个人隐私的保护都较多地通过保护个人信息来实现。结合在行政案件办理中，执法部门和执法人员获取的关于自然人的信息通常不涉及隐私权中敏感隐私的实际情况，笔者认为，《行政处罚程序暂行规定》规定的个人隐私保护在实践中亦主要通过保护个人信息来实现。具体可参照《网络安全法》对“个人信息”的界定，在执法实践中，执法人员应注重对在案件调查过程中获知的自然人姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等信息的保密。
行政举报人个人隐私的保护
《行政处罚程序暂行规定》规定将原工商部门执法人员对广告类举报人的保护义务扩展至所有性质案件，且其所要求保护的个人隐私主体并不限于举报人，还包含在案件办理中获知的当事人、见证人、证人等其他与案件相关的自然人，结合案例，本文着重探讨对举报人的个人隐私保护。
第一，行政举报人的界定及其权利义务。本文探讨的举报人主要指在行政违法案件中实名举报，且具备法定性、正义性和非职业性的自然人。上述案例中举报人陈某的主要权利包括 ：举报人要求保守其举报秘密的权利 ；在信息泄露后请求人身保护、不受打击报复的权利 ；举报人在遭受人身、精神、财产等权益侵害后获得救济的合法权利。陈某的义务则因其行使举报权利而产生，主要有如实提供举报材料、配合调查、保守举报秘密等。
第二，行政举报人个人隐私的界定和现行立法保护。
第三，行政举报人个人隐私保护的突破。一是举报人个人隐私保护的例外。个人隐私公开有三种情况，隐私权人本人自愿公开 ；法律规定必须公开 ；基于保护公共利益公开，《政府信息公开条例》第十四条第四款对此作了规定，《个人信息保护法（草案）》第三十条中也有体现。因此，在无法律明确规定的前提下，是否涉及公共利益决定了执法人员在案件办理时是否可以突破举报人个人隐私保护原则。《行政处罚程序暂行规定》中对“参与案件办理的有关人员”的表述，表明保密义务时间节点是在立案调查后，即涉嫌违法线索已经初步核实进入立案调查阶段，笔者认为，为调查案件之必要，即只有在向特定对象（被举报人或其他第三方机构或个人）透露举报人个人信息是调查取证之必要条件时，可以突破保护原则。尤其涉网案件的调查通常必须通过登录举报人实名注册的游戏账号、社交账号等核实线索，此时如不突破对举报人个人隐私的保护，则难以核实涉嫌违法事实是否成立。如本案中，如不通过陈某手机账号登录，就无法调取203次乘车记录，更无法核实对应服务车辆是否具备相关资质。综上，基于社会公益性原则，是否可向特定对象透露举报人个人信息，应以调查案件之必要为标准， “必要”应当符合以下几个特点 ：一是为了调查案件的目的，如本案中执法人员告知被举报方举报人的手机号码是为调查取证的目的 ；二是如果不提供举报人个人信息，则难以完成案件核查 ；三是无其他信息可替代举报人个人信息。实践中可通过市场监管部门负责人集体讨论决定是否满足必要标准。即使符合上述条件，也应严格遵循案件调查需要将知悉对象和公开个人信息范围限定在最小范围，并对接受信息一方的使用方法等进行限制，或者要求其采取合理必要的手段来防止信息的二次传播。
二是举报人个人隐私保护的例外的例外。基于比例原则中法益相称性要求，所有可以达到某一行政目的的手段中，如果给私人权益造成损害最小的手段，其所造成的损害仍然超过该行政目的所追求的公益时，则该目的不得追求。即在个案中，如果可能会对当事人或者国家利益造成重大损害，那么就必须对举报人的个人信息予以保密，这就是所谓的“例外的例外”。包括以下两种情形 ：一是明显为了举报人利益。比如如果在一些行政案件办理中掌握的举报人历史病例、是否服刑等隐私信息如果被泄露，可能会对举报人造成重大损失。二是涉及国家利益或其他公共利益。某些特殊举报人的个人信息离开市场监管部门的控制，可能被用于其他目的，如有较大可能损害国家利益或其他公共利益，就不能泄露。
第四，举报人个人隐私被侵害的救济途径。举报人的个人隐私受到侵害时，可以采用以下方式寻求救济 ：一是直接向侵犯其个人隐私的行政部门寻求内部救济，由主管部门对违法公职人员处以警告、记过等行政处分。二是可向有关部门申请行政复议，如果对行政复议决定不服的，可向法院提起行政诉讼。三是如果情节严重，可能构成犯罪的，可向法院提起刑事诉讼。如《最高人民检察院、公安部、财政部关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》第二十六条规定，故意或者过失泄露举报人姓名、地址、电话、举报内容等，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依纪依法给予处分 ；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。另外，如果侵害行为造成了举报人的财产损害，举报人还可依照《国家赔偿法》第四条向人民法院提请国家赔偿。(北京市海淀区市场监管局 陈晓戈 堵咨硕)
